spolek pro přístupné a srozumitelné právo

Srozumitelnost a předvídatelnost zákonů v ČR aneb proč to u nás nejde?

30. 9. 2014   rubrika: Srozumitelnost práva v prostoru a čase

I když je srozumitelnost práva pro všechny nedostižným ideálem, v řadě zemí světa – Francie, USA, Kanada* – jsou v této oblasti dále než u nás. Praktická aplikace principu srozumitelnosti práva není u nás ještě tak rozvinutá, byť první vlaštovky již byly vypuštěny.

Proč to tu nejde? Tři důvody. Za prvé, je zde žalostně málo případů, kdy zde byly zrušeny zákony z důvodu jejich nesrozumitelnosti. Za druhé, tvůrci zákonů kladou malý důraz na zprávu o dopadech regulace. Téměř se nedělá analýza problémů, které má navrhovaný zákon řešit: proto často vůbec nevíme, proč navrhovaný zákon přijímáme, či zda řešení, které navrhovaný zákon obsahuje, skutečně řeší problémy, které řešit má (nebo něco úplně jiného). Za třetí, předvídatelnost, a též srozumitelnost návrhů zákonů, není možná bez předvídatelnosti fungování státní správy. Jestliže se v důsledku současné politizace státní správy - která bude trvat i po přijetí zákona o státní službě, neboť úředníci zůstanou nadále pod plnou politickou kontrolou ministerstva vnitra bez efektivních záruk ohledně jejich nezávislosti – během přípravy návrhu zákona několikrát vymění všichni ti, kteří na takovém návrhu pracovali, je z podstaty věci vyloučeno, aby byl výsledný zákon předvídatelný a srozumitelný.

Co dělat, aby to šlo? Dosáhnout srozumitelnosti a předvídatelnosti zákonů nelze mávnutím kouzelného proutku. Je ho ovšem možné docílit určitými kroky, jež ovšem musí učinit všichni aktéři, kteří se na přípravě, schvalování a výkladu zákonů podílejí. Justice, legislativa i exekutiva... a k tomu navíc i ona často chybějící politická vůle.

Justice – rušit častěji zákony pro nesrozumitelnost. Hlavní tíha odpovědnosti padá na Ústavní soud. Ústavní soud již obecně stanovil, že „občan má právo na dobré, tj. přehledné a srozumitelné právo.“ a konstatoval, že zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní bezrozpornosti patří k základním atributům právního státu.** Díky možnosti opřít se navíc o judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, zejména o rozsudek ve věci Sunday Times (pro legislativu) aTaxquet (pro soudní rozhodnutí)***, by Ústavní soud mohl v tomto ohledu mnohem častěji rušit zákony nejen pro závažná pochybení v procesu jejich přijímání, ale rovněž z důvodu obsahové nesrozumitelnosti. Ústavní soud by mohl zrušit určitý zákon z důvodu formální nesrozumitelnosti, například když určitý zákon odkazuje na ustanovení téhož zákona či jiného zákona, který neexistuje. Rovněž by mohl rušit zákony i pro materiální nesrozumitelnost, například když pro zjištění významu určitého pojmu vás nechá projít odkazy přes tři, čtyři právní předpisy, než se významu daného pojmu dopátráte. V neposlední řadě by si zrušení jistě mnohem častěji zasloužila i některá velmi málo srozumitelná soudní rozhodnutí. Nutno dodat, že k tomu je samozřejmě nutné podávat k Ústavnímu soudu více podnětů ke zrušení.

Parlament – zdůvodňovat poslanecké návrhy a zarazit pozměňovací návrhy na poslední chvíli. Konkrétními činy by k lepší srozumitelnosti a předvídatelnosti práva mohli přispět i poslanci a senátoři. Obzvláště ti prvně jmenovaní by měli při podávání návrhů zdůvodnit, proč je takový návrh třeba (definice problému) a alespoň nastínit možné dopady jimi činěného návrhu. Samozřejmě, nikdo nemůže po poslancích chtít, aby se svými návrhy předkládali i zprávu o dopadech regulace, když na to nemají prostředky ani aparát. Nicméně určité základní zdůvodnění podávaného návrhu by bylo důkazem, že se nad smyslem jimi podávaného návrhu alespoň zamysleli. Strukturálně je nutné prodloužit současnou velmi krátkou lhůtu mezi druhým a třetím čtením návrhů zákonů v Poslanecké sněmovně, aby v této lhůtě nebylo možné „vpašovávat“ do zákonů na poslední chvíli nekoncepční a neprodiskutované změny. K tomuto prodloužení ze 72 hodin na čtrnáct dní by v dohledné době mělo dojít.****

Státní správa – změnit přístup k hodnocení dopadů regulace. Aby byly české zákony srozumitelnější, je třeba, aby státní správa začala při vytváření zákonů brát vážně zprávu o dopadech regulace.  Dnes pokud se analýza provádí, odbývá se pouze formálně s poukazem na nedostatek času a prostředků v lepším případě se "outsourcuje". Kvalitní analýza nemůže být pouze o dopadech navrhovaného zákona, ale též o jeho potřebnosti. Musí definovat problémy, které má zákon řešit, nejen jeho předpokládané dopady. Při hodnocení dopadů se poté musí snažit porovnávat náklady s přínosy, ne pouze účetně vyčíslit okamžité náklady a uzavřít, že jsou vyšší, než kdyby se nepřijímalo nic. Krom toho, je nutné začít dělat po třech až pěti letech od vstupu daného zákona v účinnost zprávu o hodnocení jeho účinků, která by měla odpovědět minimálně na tyto otázky: Vyřešil zákon problémy, které měl vyřešit nebo, ne? Byly dopady zákona takové, jaké se očekávaly, nebo se dostavily i neočekávané důsledky? Není zákon obcházen v takové míře, že je vlastně k ničemu? Je třeba zákon ponechat tak, jak je, nebo ho novelizovat nebo úplně zrušit? Ano, obojí přinese pro stát určité náklady – úředníci budou muset věnovat zpracování zprávy o dopadech navrhovaného zákona více času a nově by museli rovněž připravovat zprávy o hodnocení dopadů přijatého zákona – v obojím případě však jde o náklady zcela zanedbatelné vzhledem k tomu, jak obrovské náklady může způsobit špatně napsaný či nesprávně aplikovaný zákon. Navíc, pokud by se pomocí zpráv o dopadech přijatého zákona podařilo zabránit živelným novelizacím, mělo by to pozitivní vliv na předvídatelnost zákonů, na jejíž nedostatek si podnikatelé a jejich asociace stěžují téměř v každém televizním pořadu.

A k tomu všemu politická vůle... Konečně, aby zákony byly srozumitelné a předvídatelné, je bezpodmínečně nutné, aby k tomu byla politická vůle. Na jednu stranu politická vůle k přijetí zákona o státní službě, který by ji skutečně depolitizoval, a tím stabilizoval. Není možné, aby se návrhy zákonů psali pokoutně po advokátních kancelářích, byť při současném tristním stavu státní služby může advokátní kancelář návrh zákona napsat lépe než mladý začínající úředník. Zákony musejí vytvářet kvalitně zaplacení odborníci ve státní správě. Na druhou stranu musí existovat politická vůle dodržovat nastavený proces přijímání zákonů a zdržet se zásahů na poslední chvíli, přílepků či jiných nekoncepčních změn v legislativním procesu. Občané si srozumitelné a předvídatelné zákony jistě zaslouží.

lexperanto


* Podrobněji Žondra, M., Zásada srozumitelnosti práva v zahraničí, 25. srpna 2014, http://www.lexperanto.cz/clanky/detail/24-zasada-srozumitelnosti-prava-v-zahranici
** Rozhodnutí Ústavního soudu Pl. ÚS. 77/2006.
*** Podrobněji Žondra, M., Evropský soud pro lidská práva vyžaduje srozumitelnost práva, 16. května 2014, http://www.lexperanto.cz/clanky/detail/5-evropsky-soud-pro-lidska-prava-vyzaduje-srozumitelnost-prava
****Poslanci vyhověli Rekonstrukci státu a schválili zbraň proti zlobbovaným zákonům, Eliška Nová, Hospodářské noviny, 26. září 2014, http://domaci.ihned.cz/politika/c1-62865780-poslanci-vyhoveli-rekonstrukci-statu-a-schvalili-zbran-proti-zlobbovanym-zakonum


Desatero přístupného a srozumitelného práva

  1. Právo musí být přístupné.
  2. Právo musí být srozumitelné.
  3. Zákony musí být smysluplné a zdůvodněné.

Celé desatero zde.

Anketa Ad absurdum

Narazili jste na nesrozumitelný text zákona či rozhodnutí?

Pošlete nám ho!

Články v rubrikách

Srozumitelným právem proti byrokracii:

• Jak právo pomáhá inovacím?

• Jak právo brání inovacím a jak tomu zabránit?

• Posuzování potřebnosti a dopadů evropských zákonů v novém kabátu

• Jak se kontroluje kvalita evropských zákonů

• Délka a efektivita českých insolvencí

• Kvalita justice v ČR a zbytku EU

• Jak je česká justice efektivní ve srovnání se zbytkem EU?

• Srovnávání nezávislosti justice v EU – jak je na tom ČR?

• Zákaz zneužití práva

• Proč máme blbé zákony?

• Evropská unie přestává regulovat, začíná „refitovat“

• Fitness a REFIT aneb recepty na lepší kondici evropských zákonů

• Boj s přebujelou legislativou na britský způsob

Jak vytvářet kvalitní zákony:

• Rovnost či nerovnost příležitostí? Regulovat nebo nechat být?

• Sociálně spravedlivá pravidla v době digitální

• Jak účinně konzultovat návrhy právních předpisů?

• Kdy a jak využít v právu behaviorální studie zkoumající lidské chování?

• Nové trendy v EU: pravidla založená na lidském chování

• Vytváření kvalitních právních předpisů - zhodnocení, jak na tom jsme

• Jak předcházet obcházení zákonů?

• Jak zlepšit srozumitelnost zákonů?

• Jak ovlivnit evropské zákony?

• Když reguluje Unie aneb lepší pravidla pro Evropu

• Jak vytvořit pravidla, která lidem rozumí?

• Dobrý zákon v deseti krocích

• Jak psát kvalitní zákony

• Nepsat zákony pro kočku

• Proč nelze přestat vytvářet nové zákony?

• Jak psát zákony, aby se používaly?

• Jak vytvořit pravidla, aby trh fungoval?

• Proč trh nefunguje a je třeba přijmout pravidla?

• Kdy trh nefunguje a je třeba přijmout pravidla?

Chytrá pravidla proti klamavým praktikám:

• Jak se bránit proti zakázaným zneužívajícím klauzulím ve spotřebitelských smlouvách?

• Spotřebitelské smlouvy nesmí být nepřiměřené a zjevně nevyvážené

• Podnikatel informuje spotřebitele jasně a srozumitelně…

• Pohnutky, předsudky a pravidla pro správné rozhodování… ČÁST TŘETÍ – ZKRATKY A ZKRATY V UVAŽOVÁNÍ

• Pohnutky, předsudky a pravidla pro správné rozhodování… ČÁST DRUHÁ – NEPODLOŽENÉ DOMNĚNKY

• Pohnutky, předsudky a pravidla pro správné rozhodování… ČÁST PRVNÍ – POKŘIVENÉ PREFERENCE

• Chytrá pravidla aneb pošťouchnutí místo zákazu

Srozumitelnost práva v prostoru a čase:

• (R)evoluce ve srozumitelnosti práva

• Právo s rozumem aneb s-rozum-(m)itelnost práva

• VeKLEP aneb příprava zákonů konečně on-line

• Co znamená srozumitelnost práva?

• Jak zabránit devalvaci práva?

• Jak změřit srozumitelnost práva?

• Jak mohou pravidla vývoje softwaru pomoci zjednodušit právo?

• Právo jako kód

• Srozumitelnost práva ve Spojených státech

• (Britské) právo přístupné online všem

• Britský model „dobrého práva“ aneb jak na to jdou za Kanálem

• Jak učinit právo (ne)srozumitelným aneb historky z praxe

• Srozumitelnost práva v podání Ústavního soudu

• Srozumitelnost a předvídatelnost zákonů v ČR aneb proč to u nás nejde?

• Zásada srozumitelnosti a právní jistoty v evropském právu

• Zásada srozumitelnosti práva v zahraničí

• Evropský soud pro lidská práva vyžaduje srozumitelnost práva

• Věčný boj za srozumitelnost práva aneb krátký pohled do historie

• Zásada srozumitelnosti práva ve Francii